El castigo como coartada

Pierr Adrianzen

Notas sobre lo que nadie quiere decir del proceso electoral peruano de 2026

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Entre el 12 y el 17 de abril, apenas cinco días después del colapso logístico que dejó a miles de peruanos sin votar, el sistema institucional peruano desplegó la maquinaria completa de respuesta punitiva. Una denuncia penal del procurador del Jurado Nacional de Elecciones contra el jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y cuatro funcionarios más. Un allanamiento a la empresa Servicios Generales Galaga S.A.C. Una detención en flagrancia del gerente de Gestión Electoral de la ONPE. Una investigación preliminar de la Junta Nacional de Justicia contra el jefe de la ONPE. Denuncias constitucionales en el Congreso contra el propio presidente del JNE. Editoriales exigiendo remociones. Pedidos de nulidad de elecciones presentados ante los Jurados Electorales Especiales. Todo en menos de una semana. La eficiencia fue notable.

Y sin embargo, nada de esto toca el problema de fondo. Lo que es peor: cada una de estas respuestas contribuye a agravarlo. No porque los denunciados sean inocentes —eso lo determinará en su momento el proceso penal con las garantías correspondientes—, sino porque la respuesta punitiva frente a una crisis de legitimidad institucional opera con una lógica propia que, aplicada donde no corresponde, produce más crisis de la que pretende resolver. Este ensayo intenta nombrar esa lógica.

El problema que nadie quiere ver

Empecemos por el principio, que no es el 12 de abril de 2026 sino el 20 de marzo de 2024. Esa fecha, olvidada en medio del ruido presente, es la fecha de publicación de la Ley 31988, la ley de reforma constitucional que restableció la bicameralidad en el Congreso de la República y modificó 53 artículos de la Constitución. La ley fue aprobada por 91 votos en segunda votación, lo que le permitió usar la vía del artículo 206 constitucional que autoriza omitir el referéndum cuando hay dos legislaturas sucesivas con aprobación de dos tercios. No se sometió la reforma al pueblo. Se dispensó de ese trámite.

Se dispensó de ese trámite a pesar de que apenas seis años antes, en el referéndum del 9 de diciembre de 2018, el 90.3% de los electores peruanos había rechazado la bicameralidad. Más de nueve de cada diez peruanos que votaron dijeron explícitamente que no querían el Senado que ahora, sin consultarles de nuevo, acaban de elegir. El Congreso, investido técnicamente como poder constituyente derivado, revirtió en su interior lo que el cuerpo electoral había decidido directamente. El artículo 43 de la Ley 26300, que fija un plazo de dos años para revisar legalmente una decisión adoptada por referéndum, se había cumplido. Pero el plazo legal es una cosa y la decisión popular es otra. El plazo vencido no devuelve legitimidad a una reforma que contradice lo que se votó.

Se presentaron, por supuesto, demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 31988. Las municipalidades provinciales de Tarata y Nasca impugnaron aspectos específicos de la reforma, particularmente la exigencia de renuncia anticipada de seis meses para los alcaldes que pretendieran postular a la presidencia, vicepresidencia, el Congreso o los gobiernos regionales. El Tribunal Constitucional, en la sentencia 14/2026 del 1 de diciembre de 2025, declaró infundadas esas demandas y respaldó la constitucionalidad de ese aspecto puntual de la reforma. Pero la cuestión más amplia —si una reforma que modifica 53 artículos de la Constitución, reinstala el Senado que el pueblo había rechazado por 90% en 2018, y altera la relación Ejecutivo-Legislativo puede omitir el referéndum amparándose en el procedimiento del artículo 206— sigue pendiente de pronunciamiento. Hay otra demanda en trámite sobre la misma ley (Expediente 0034-2025-PI/TC) cuyo alcance sugiere una impugnación más estructural, pero a la fecha no ha sido resuelta.

No ha sido resuelta hasta hoy. Mientras no lo sea, la Ley 31988 goza de presunción de constitucionalidad. El proceso electoral de 2026 se realizó bajo su imperio. Sus resultados son formalmente válidos. Pero esa validez formal no disuelve el hecho de que la clase política logró reinstalar en la estructura del Estado algo que el pueblo había rechazado masivamente, usando un procedimiento legal cuya corrección técnica contradice su legitimidad democrática sustancial. Ese vicio de origen se ha normalizado por paso del tiempo y por silencio.

A ese vicio de origen se le fueron sumando otros en la arquitectura del proceso. Se eliminó la aplicación de las elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias que la Ley de Organizaciones Políticas preveía como filtro de candidaturas, suspendiéndolas durante años y finalmente descartándolas. El resultado fue una proliferación de organizaciones políticas que llegó a 38 partidos inscritos con 36 fórmulas presidenciales. La cédula de votación, con más de 40 símbolos partidarios, fue descrita por la propia ONPE como la más compleja de la historia. Por disposición legal, el nombre del candidato dejó de aparecer impreso: el elector debía identificar a su opción por símbolo y fotografía. La oferta electoral se volvió, literalmente, ilegible para el ciudadano promedio.

Lo comprobé en mi propia mesa de sufragio. Los símbolos partidarios no se distinguían entre sí a primera vista, el rostro del candidato aparecía en un tamaño minúsculo, la identificación de la opción elegida exigía una atención sostenida que una papeleta no debería demandar. Si un lector con formación jurídica tuvo que esforzarse de ese modo, es razonable preguntarse qué podía hacer quien llegó a la mesa sin lentes, sin tiempo, sin familiaridad con los símbolos, o con baja escolaridad.

El proceso de inscripción de candidaturas se resolvía aún días antes de la jornada electoral. Al 2 de abril de 2026, diez días antes de los comicios, el JNE registraba 74 apelaciones por tachas de candidatos y 3 por tachas de listas. Acción Popular, uno de los partidos históricos peruanos, fue excluido del proceso por nulidad de sus elecciones internas. Dos candidatos presidenciales fallecieron durante la campaña. Los electores conocieron la oferta definitiva con una anticipación que ninguna democracia funcional considera aceptable.

Y entonces llegó el 12 de abril. La empresa contratada para el transporte del material electoral en Lima, Servicios Generales Galaga S.A.C., recibió 6.3 millones de soles sin contar con la flota ni el personal necesarios. Informes de la Contraloría habían advertido semanas antes sobre esta incapacidad. La ONPE procedió igual. El resultado está documentado: 211 mesas de sufragio no se instalaron, 63,300 electores quedaron sin votar el domingo, la jornada electoral se extendió por decisión administrativa al 13 de abril, el horario legal de instalación de mesas se modificó mediante acuerdo del Pleno del JNE, el horario de cierre se amplió dos horas, y a los electores del lunes se les permitió votar con información de boca de urna y tendencias preliminares que los del domingo no tuvieron.

Esta es la cadena. No es una sucesión de errores independientes. Es una acumulación de decisiones políticas tomadas a lo largo de dos años que, conectadas, producen el caos que se manifestó visiblemente el día de la elección. La Ley 31988 genera la necesidad de elegir senadores que no se votaban desde 1992. La eliminación de las PASO genera 38 partidos en cédula. La fragmentación partidaria genera complejidad logística. La complejidad logística exige contratación con empresas especializadas que el Estado no tiene capacidad de supervisar adecuadamente. La contratación inadecuada genera el colapso del 12 de abril. Cada eslabón es consecuencia del anterior. El eslabón inicial, el más alejado en el tiempo, es el más invisible en el debate público. Y es, sin embargo, el que explica todo lo demás.

La reacción y su dirección

Frente a este cuadro, el sistema institucional peruano desplegó su respuesta. La respuesta no apuntó al eslabón inicial. No apuntó a la Ley 31988. No apuntó a la eliminación de las PASO. No apuntó al diseño electoral que produjo 38 partidos y una cédula inmanejable. No apuntó a la inexistencia de un régimen legal de contingencia electoral que obligó al JNE a crear derecho sobre la marcha. La respuesta apuntó al último eslabón: a los funcionarios de la ONPE que operaron el día del colapso. El procurador del Jurado Nacional de Elecciones denunció penalmente al jefe de la ONPE, Piero Corvetto, y a cuatro funcionarios más, imputándoles los delitos de atentado contra el derecho de sufragio (artículo 359 inciso 5 del Código Penal, pena de 2 a 8 años), omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales (artículo 377, hasta 2 años), y obstaculización del normal desarrollo del acto electoral (artículo 383 inciso d de la LOE, hasta 3 años).

Esta canalización no es neutra. Tiene consecuencias precisas sobre la posibilidad de tematizar el problema estructural. Cuando la atención pública se concentra en la denuncia penal contra Corvetto, deja de concentrarse en todo lo demás. Los editoriales ya no discuten el artículo 206 de la Constitución ni la legitimidad de reformas totales disfrazadas de parciales: discuten si Corvetto debe renunciar, si la pena aplicable llegará a ocho años, si debe conducir la segunda vuelta o no. Los congresistas ya no proponen modificar el régimen electoral para evitar la repetición de la crisis: proponen censurar al jefe de la ONPE y presentar denuncias constitucionales contra el presidente del JNE. El espacio público de deliberación se vuelca sobre los nombres individuales porque los nombres individuales ofrecen resolución posible, y la arquitectura normativa no la ofrece.

Esta operación tiene un nombre. Es la sustitución de la pregunta política por la pregunta penal. La pregunta política —por qué nuestro sistema electoral produjo este caos, qué reformas estructurales lo evitarían, cómo restablecer la confianza democrática— no tiene respuesta posible dentro del propio sistema que la produjo, porque ese sistema carece de mecanismos de autorrevisión global. La pregunta penal —quién es el responsable individual de las fallas— sí tiene respuesta: un juez la dará en algún momento. El sistema migra hacia la pregunta que puede responder. Y al hacerlo, vuelve impensable la pregunta que no puede responder.

La eficacia comunicacional de esta operación es inmediata. Las imágenes del allanamiento a Galaga, la detención de Samamé, el procurador Angulo compareciendo ante la prensa para anunciar la denuncia penal, Corvetto compareciendo ante la Comisión de Fiscalización del Congreso: todo esto produce una sensación de actividad institucional, de respuesta enérgica, de sistema que no tolera la falla. El ciudadano que ve esas imágenes recibe un mensaje: el sistema está vigilante, responde. El mensaje es tranquilizador. Es también, en el orden de lo estructural, engañoso.

Lo es porque ninguno de estos actos modifica las condiciones que produjeron el caos. La Ley 31988 sigue vigente. Las PASO siguen sin aplicarse. La cédula de votación seguirá siendo compleja mientras el número de partidos no se reduzca, y el número de partidos no se reducirá mientras el sistema de inscripción no se reforme. La ONPE seguirá siendo la misma organización con los mismos déficits institucionales, aunque cambie su jefatura. El régimen de nulidades electorales seguirá siendo tasado y restrictivo. El Tribunal Constitucional seguirá tardando años en resolver demandas de inconstitucionalidad que, cuando finalmente resuelva, llegarán con efectos diferidos para no perturbar la estabilidad institucional. La arquitectura se mantiene intacta. Solo cambian los nombres de las personas que ocupan algunos cargos.

La paradoja de la respuesta enérgica

Aquí aparece una paradoja que conviene formular con precisión, porque creo que es el núcleo del problema. Cuanto más enérgica es la respuesta punitiva frente a una crisis de legitimidad institucional, menos capaz es el sistema de reconstituir esa legitimidad.

Parece contraintuitivo. La intuición inmediata es que castigar a los responsables restituye la confianza. Pero la operación real es otra. La respuesta punitiva comunica al ciudadano dos mensajes simultáneos que son, en sentido estricto, incompatibles entre sí. Primer mensaje: el sistema funciona, vigila, castiga. Segundo mensaje: las fallas fueron tan graves que requirieron denuncias penales, allanamientos, detenciones en flagrancia, investigaciones constitucionales. El primer mensaje es abstracto —procedimientos, resoluciones, comunicados oficiales—. El segundo mensaje es concreto —imágenes, nombres propios, cifras millonarias, fiscales anunciando penas máximas—. El segundo mensaje se recibe con mucha más fuerza que el primero, por razones que la sociología del conocimiento tiene bien estudiadas.

El ciudadano que recibe ambos mensajes termina en una disonancia que no puede resolver. Se le dice que las elecciones fueron legítimas y, al mismo tiempo, se le dice que quienes las organizaron enfrentan potencialmente ocho años de cárcel. ¿Cómo conciliar ambas cosas? El ciudadano común no tiene herramientas dogmáticas para distinguir entre validez electoral (que depende de causales tasadas) y responsabilidad penal individual (que depende de la acreditación del dolo). Para él, la coherencia es más simple: si los organizadores son criminales, lo que organizaron no puede ser legítimo. Esa intuición popular es jurídicamente incorrecta, pero políticamente decisiva. La respuesta punitiva, lejos de reconstituir la confianza, la erosiona porque monumentaliza la crisis que pretendía cerrar.

Y hay todavía un segundo efecto, más sutil y más grave. La respuesta punitiva produce una narrativa individualista que exime al diseño. Cuando toda la energía institucional se concentra en averiguar qué hizo Corvetto, qué supo Galaga, qué ocultó Samamé, la pregunta sobre qué hizo mal el Congreso al aprobar la Ley 31988, o qué hizo mal el diseño electoral al permitir 38 partidos, o qué hizo mal el TC al tardar casi dos años en resolver demandas contra la reforma constitucional, simplemente desaparece. No es que se responda mal: es que ya no se hace. La respuesta punitiva absorbe todo el oxígeno del debate público. Los chivos expiatorios, con independencia de lo que el proceso penal eventualmente determine sobre sus responsabilidades individuales, funcionan en el plano institucional como dispositivo de clausura del examen estructural.

Esto tiene un costo específico que vale la pena nombrar. El sistema pierde la oportunidad de aprender de su crisis. Cuando el debate se reduce a castigar individuos, los diagnósticos sobre el diseño no se producen. Las reformas que podrían evitar la próxima crisis no se formulan. Las condiciones que produjeron el caos de 2026 se preservan intactas, esperando la próxima oportunidad de manifestarse. Y se manifestarán. Porque los procesos electorales peruanos no fallan por casualidad ni por sabotaje individual: fallan porque están mal diseñados.

El uso político del derecho penal

Hay algo más que conviene decir, y que toca una zona dogmáticamente sensible. Lo que el sistema institucional peruano está haciendo con Corvetto no es, estrictamente, una respuesta al delito. Es el uso del derecho penal como dispositivo de gestión política de una crisis de legitimidad. La distinción es importante. El derecho penal, cuando funciona como tal, responde a un hecho delictivo previamente configurado: alguien comete un acto tipificado y el Estado responde con la sanción prevista. El uso político del derecho penal invierte esta secuencia: el Estado tiene una crisis que necesita canalizar, busca entre los actores disponibles aquellos que puedan ser construidos como responsables, y configura después la imputación para que calce con el tipo penal disponible.

No estoy afirmando que esto sea lo que ocurre con Corvetto específicamente. La determinación de si su conducta configura o no el tipo penal del artículo 359 inciso 5 del Código Penal corresponde al fiscal y al juez. Lo que afirmo es que la velocidad de la denuncia, su amplitud, el encuadre simultáneo en tres tipos penales distintos, el acompañamiento mediático coordinado, la participación de la Junta Nacional de Justicia, las denuncias constitucionales en el Congreso, todo eso no es el despliegue normal del derecho penal frente a un hecho delictivo: es el despliegue de una operación de cierre institucional frente a una crisis. El derecho penal está siendo usado, aquí, como herramienta de esa operación.

Hay un problema dogmático serio con este uso. El artículo 359 del Código Penal es un tipo doloso. El artículo 12 del mismo código establece que en el sistema peruano los tipos culposos son numerus clausus: solo son culposos los tipos que expresamente lo disponen. El artículo 359 no tiene modalidad culposa. Lo que se le imputa a Corvetto, en su núcleo fáctico, tiene la textura de una negligencia grave: no planificó adecuadamente, no verificó la capacidad de Galaga, no activó protocolos de contingencia. Reconducir esa negligencia al tipo doloso exige construcción: acreditar que Corvetto representó el riesgo típicamente relevante de que se tornara imposible el escrutinio en una masa significativa de mesas, y aun así mantuvo la conducta omisiva, mediante dolo eventual aplicado a omisión institucional, con posición de garante construida desde el artículo 182 constitucional, y con la equivalencia entre omisión y acción activa que exige el artículo 13 del Código Penal. Es factible dogmáticamente. No es, ni remotamente, trivial.

Los penalistas que han opinado públicamente lo han dicho con distintas palabras. Carlos Caro lo formuló así: "negligencia grave hay por todos lados. La pregunta es si hay suficiente material probatorio para dar el salto hacia la parte del delito". Ese salto es el que el proceso penal tendrá que decidir si se puede dar. Y si no se puede dar en el artículo 359, quedará el artículo 377 por omisión de actos funcionales, cuya pena máxima de dos años admite suspensión de la ejecución. Quedará el artículo 383 inciso d de la LOE, con pena de hasta tres años, también suspendible. Y quedará, eventualmente, la línea de investigación por colusión en la contratación con Galaga, que es la única vía que podría producir pena efectiva si la Fiscalía acredita concertación dolosa.

El probable desenlace penal, visto sin ilusiones, es el siguiente: Corvetto enfrentará una imputación amplia, la Fiscalía formalizará acusación por algunos de los tipos más fácilmente acreditables, y el proceso derivará en pena suspendida o en acuerdo terminación anticipada. Eventualmente habrá inhabilitación, que es la sanción que el sistema realmente necesita producir: que Corvetto no vuelva a ocupar cargos públicos en los próximos años. La cárcel efectiva es improbable salvo que la línea de colusión prospere. Pero el objetivo real de la operación punitiva no es, creo, la cárcel. Es la inhabilitación simbólica: mostrar al sistema purificándose, producir un rito de cierre institucional que permita continuar operando como si nada fundamental hubiera ocurrido.

Y es ahí donde la operación revela su costo. Porque algo fundamental sí ocurrió. No ocurrió en la ONPE, ni en Galaga, ni en el 12 de abril. Ocurrió en marzo de 2024, cuando 91 congresistas resolvieron reinstalar un Senado que los peruanos habían rechazado por 90% seis años antes. Ocurrió en cada uno de los eslabones que han hecho posible el caos: la suspensión indefinida de las PASO, la ausencia de un régimen legal de contingencia electoral, la lentitud del TC para resolver demandas contra la reforma constitucional, la inexistencia de controles ex ante sobre la capacidad logística de las empresas contratadas por la ONPE, la ausencia de protocolos públicos para crisis electorales. Todo eso ocurrió y sigue ocurriendo. Ninguna denuncia penal contra Corvetto lo va a modificar.

El ciudadano en el medio

Queda por preguntarse qué recibe el ciudadano común al final de este proceso. Recibe, en primer lugar, la certeza de que el presidente que asumirá el 28 de julio de 2026 fue electo en un proceso cuya validez fue certificada por el JNE pero cuyos organizadores están bajo imputación penal y cuya ley fundante contradice un referéndum ganado con el 90% de los votos. Recibe la información de que el sistema respondió enérgicamente a las fallas, y simultáneamente la información de que las fallas fueron graves. Recibe imágenes de vigilancia institucional y, a la vez, la sensación difusa de que algo profundo está mal. No recibe, en cambio, ninguna explicación coherente sobre por qué todo esto ocurrió. Nadie se la va a dar. El sistema que produjo el caos carece de categorías para describir su propio déficit.

El ciudadano, desprovisto de esas categorías, llenará el vacío con lo que tenga a mano. Algunos lo llenarán con la tesis del fraude, aunque ningún observador internacional la sostenga. Otros lo llenarán con la tesis del complot, aunque ningún investigador la respalde. Otros, simplemente, lo llenarán con cinismo: todos son iguales, todo está podrido, votar no sirve, la democracia es una farsa. Esa última respuesta es, probablemente, la más peligrosa y la más legítima a la vez. Más peligrosa porque erosiona el único capital simbólico que un régimen democrático no puede permitirse perder, que es la creencia ciudadana en que las elecciones son la vía. Más legítima porque es, desde la perspectiva del ciudadano que ha visto todo esto, una conclusión racional. No hay forma de explicarle que el sistema funciona bien cuando cada prueba que tiene a la vista le dice lo contrario.

La distopía peruana no se construye con dictaduras ni con régimen de excepción. Se construye con procedimientos formalmente correctos que producen resultados sustantivamente insuficientes, y con una maquinaria punitiva desplegada para convertir el malestar sistémico en responsabilidades individuales. Cada pieza de esa distopía tiene su justificación técnica. El resultado agregado es un régimen donde la legitimidad democrática se ha vuelto una ficción administrativa. Una ficción útil, sin duda —permite tener presidente, permite organizar el Estado, permite que el calendario institucional continúe—, pero una ficción al fin. Y una ficción que se mantiene en pie no porque sea verdadera sino porque nadie tiene la capacidad institucional ni el interés político de desmontarla.

Dejar constancia

Lo único que tal vez podamos hacer, los que hacemos derecho, es dejar constancia. Dejar constancia de que vimos lo que estaba pasando. Dejar constancia de que había otra cosa que hacer y no se hizo. Dejar constancia de que la respuesta punitiva, tan celebrada en estos días, era la forma específica que adoptó el rechazo institucional a mirarse al espejo. Dejar constancia, sobre todo, de que el castigo que cae sobre los funcionarios visibles no es justicia del sistema: es su coartada.

Entre la coartada y la crítica hay una diferencia que a veces parece pequeña. No lo es. Es, quizá, la única que queda.